CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP
Kinh tế gia Nguyễn Xuân Nghĩa
Trong khung cảnh chung của những mâu thuẫn về thương mại và đầu tư đang bùng nổ, một vấn đề được đặt ra là phạm trù “chính sách công nghiệp” để một nước có thể tập trung tiềm năng xây dựng các khu vực chế biến ưu tiên của mình. Liệu rằng chính sách đó có đi ngược với nguyên tắc tự do thị trường hay không. Diễn đàn sẽ tìm hiểu câu chuyện này trong một viễn cảnh rộng qua cuộc trao đổi với kinh tế gia Nguyễn Xuân Nghĩa.
*Sự thật không như lý thuyết
Hỏi: Xin chào chuyên gia kinh tế Nguyễn-Xuân Nghĩa. Thưa ông, trong trận chiến mậu dịch giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc, phía Hoa Kỳ có nêu vấn đề về chính sách công nghiệp của Bắc Kinh, thí dụ như kế hoạch “Chế tạo tại Bắc Kinh 2025” hay chương trình thụ đắc công nghệ tin học cho các doanh nghiệp Trung Quốc. Khi đó, vấn đề đặt ra là một quốc gia có vi phạm nguyên tắc tự do của thị trường khi tìm cách ưu đãi các doanh nghiệp nội địa hay không. Ông nghĩ sao về vụ này khi liên tưởng đến trường hợp Việt Nam?
Nguyễn-Xuân Nghĩa: Tôi nghĩ rằng đây là một đề tài thuộc loại khó hiểu nhất trong năm vì liên quan đến khá nhiều vấn đề, từ lý thuyết kinh tế đến pháp lý và kinh doanh, cho nên sẽ cố gắng trình bày qua từng bước.
Trước hết, từ các nhà tư tưởng tiên phong về kinh tế và mậu dịch vào thế kỷ 18, 19, như Adam Smith rồi David Ricardo, người ta vẫn cho rằng nếu được tự do làm ăn thì các doanh nghiệp lẫn quốc gia đều tìm ra “ưu thế tương đối” của mình. Ưu thế đó tùy thuộc vào nhiều yếu tố như địa dư, tài nguyên, hay phương tiện sản xuất để chế biến ra các mặt hàng có lợi nhất cho mình về giá cả lẫn phẩm chất, rồi trao đổi các sản phẩm đó với nhau một cách tự do, kể cả qua biên giới, thì kết quả sau cùng là ai cũng có lợi, có lợi hơn là thiết lập chế độ kiểm soát hay bảo vệ theo kiểu ngăn sông cấm chợ. Nhưng sự thật lại không như lý thuyết.
Hỏi: Thưa ông, vì sao sự thật lại không như lý thuyết?
Nguyễn-Xuân Nghĩa: Sự thật lại không được như vậy vì mỗi thời kỳ, bài toán kinh tế của một quốc gia lại một khác, với những giải pháp áp dụng trong mấy chục năm rồi lại thay đổi. Thí dụ là ngay từ thời lập quốc, chính Hoa Kỳ cũng đã có lúc theo đuổi chính sách công nghiệp để xây dựng khu vực công nghiệp và chế biến của Mỹ hầu cạnh tranh thành công với các nước khác tại Âu Châu như ông Alexander Hamilton đã chủ trương từ năm 1791. Trước đó khá lâu, vào Thế kỷ 17, ông Jean-Baptiste Colbert dưới triều Louis thứ XIV cũng cải cách chế độ thuế khóa, tài chính và công nghiệp để tạo sức mạnh cho nước Pháp tại Âu Châu. Nói chung, các nước tiên tiến thời ấy, như Anh, Mỹ, Pháp, Đức đều có chính sách nâng đỡ kỹ nghệ quốc gia rồi mới tiến dần đến chế độ kinh tế tự do, nhưng ngay trong hệ thống buôn bán tự do giữa các nước với nhau thì xứ nào cũng có một vài khu vực được họ ưu tiên bảo vệ. Bài toán đó cũng đặt ra cho các nước đi sau, những quốc gia mà ta gọi là “đang phát triển”.
Còn về bài toán cho các nước đang phát triển? Các nước này đã học hỏi từ các quốc gia đi trước, đa số tại Âu Châu, mà tập trung sức mạnh quốc gia để thiết lập các khu vực sản xuất sẽ chiếm ưu thế sau này. Thí dụ đầu tiên là Nhật Bản với bộ máy hành chính công quyền rất hữu hiệu có nhiệm vụ yểm trợ khu vực tư doanh tiến lên trình độ sản xuất có giá trị cao hơn hàng hóa Âu Mỹ. Sau đó, Nam Hàn cũng học theo Nhật mà có bước đột phá là không tìm cách giảm thiểu nhập cảng với chính sách gọi là “thay thế nhập cảng” bằng chiến lược khuếch trương xuất cảng và xây dựng khả năng sản xuất và xuất cảng các mặt hàng có sức cạnh tranh cao hơn hàng hóa của Nhật Bản, Âu Châu và Hoa Kỳ. Khi đó, khái niệm “chính sách công nghiệp” mới được đặt ra, thậm chí nâng lên trình độ quốc sách là sách lược của quốc gia. Đấy là những tấm gương thành công cho các nước đi sau.
*Tai họa khi nhà nước thất bại
Hỏi: Ông nói đến các tấm gương thành công, phải chăng điều ấy còn hàm nghĩa là có trường hợp thất bại?
Nguyễn-Xuân Nghĩa: Nói ra thì hơi nghịch nhĩ, các trường hợp thất bại có thể là Liên bang Xô viết ngày xưa hay Trung Quốc và Việt Nam ngày nay. Tôi xin được giải thích thêm để chúng ta có thể hiểu được một chuyện quá phức tạp:
Về lý thuyết - mà như chúng ta đã và đang thấy, lý thuyết nhiều khi lại xa rời thực tế và cần điều chỉnh – các quốc gia cần có chính sách công nghiệp để sửa sai những bất toàn hay thất bại của thị trường. Theo lý thuyết có nội dung can thiệp ấy, trong tiến trình sản xuất và trao đổi, các nước thường chỉ tính phần lợi nhuận cho tư doanh mà ít quan tâm đến lợi ích của xã hội, hay của cộng đồng quốc gia.
Vì chỉ đếm những cái được của tư doanh mà không thấy ra cái mất của xã hội, các chính quyền sáng suốt phải tìm ra chính sách công nghiệp thích hợp để tái cân bằng lợi ích giữa tư doanh và cho xã hội. Thí dụ như một nhà máy thép hay một đập thủy điện cho tư doanh xây dựng có thể cung cấp thép hay điện và thu lợi cho nhà đầu tư lẫn giới tiêu thụ. Nhưng phí tổn xã hội lại là loại “ẩn phí”, các thí tổn ngầm mà ai đó phải trả, giả dụ như nạn ô nhiễm môi sinh hoặc thất thâu về canh nông hay thủy lợi, vì phương tiện sản xuất dành cho dự án này thì không thể dùng vào dự án khác. Do đó, chính sách công nghiệp của một nhà nước anh minh có thể sửa được những thất bại của thị trường. Nhưng khi nhà nước thất bại thì ta lại có nhiều tấm gương khác là chuyện mình sẽ nói sau.
Hỏi: Ông vừa nêu ra một chuyện khá bất ngờ là nhà nước muốn sửa sai những thất bại hay bất toàn của thị trường bằng chính sách công nhiệp nhưng mà chính nhà nước lại thất bại thì cái chính sách công nghiệp đó mới là tai họa. Nguyên Lam xin đề nghị ông trình bày vài thí dụ minh diễn nghịch lý này?
Nguyễn-Xuân Nghĩa: Đầu tiên là khái niệm “thất bại của thị trường” khi so sánh phí tổn và lợi ích của tư doanh và của xã hội. Người ta không dễ đếm được loại kết quả vô hình, như kiến năng, hay kiến thức và khả năng, mà xã hội có thể học được từ các dự án của tư doanh. Chính sách công nghiệp có thể bỏ sót chuyện đó nếu xây dựng các đặc khu kinh tế để khoanh vùng ảnh hưởng khi xứ khác đã bỏ chuyện đó từ lâu là điều Việt Nam nên học. Thứ hai, thị trường có thể thất bại nếu không thấy yêu cầu phối hợp giữa các dự án, nơi này làm nhà máy điện chạy bằng than, bên cạnh lại cần cảnh quan tốt lành để thu hút du khách, là bài toán của Quảng Ninh và Vịnh Hạ Long. Thứ ba là sự chuyển dịch tư bản từ nơi thừa qua nơi thiếu, như tư doanh cần vốn mà khó vay được trên thị trường vì chính sách công nghiệp của nhà nước thiếu sáng suốt. Thứ tư, là lợi nhỏ so với lợi lớn, thuốc chủng ngừa cho trẻ em không chỉ có lợi cho các em được tiêm chủng mà còn có lợi cho các thiếu nhi rong vùng vì tránh bị lây bệnh. Nhưng khi nhà nước không kiểm soát được phẩm chất của thuốc chủng, như chuyện vừa xảy ra tại Trung Quốc, thì đấy không là thất bại của thị trường. Vì vậy, ta cần xét lại phạm trù “thị trường thất bại” khi nhà nước đòi sửa sai bằng chính sách công nghiệp. Nếu nhà nước lại bao biện dùng nhiều khí cụ can thiệp vào thị trường thì đấy là sự thất bại của nhà nước.
Hỏi: Ông có nói trước rằng đây là đề tài thuộc loại khó hiểu nhất trong năm. Quả nhiên là chúng ta thấy khó hiểu khi nhà nước dùng nhiều khí cụ can thiệp vào thị trường mà thất bại. Xin ông giải thích thêm chuyện can thiệp đó?
Nguyễn-Xuân Nghĩa: Chúng ta sẽ còn nhức đầu hơn nữa nếu châm thêm yếu tố pháp lý, thí dụ như những quy định của Tổ chức Thương mại Thế giới WTO. Chính sách công nghiệp của một quốc gia có thể yểm trợ doanh nghiệp nội địa để gọi là tái quân bình những chênh lệch giữa tư doanh và xã hội, nhưng can thiệp vào khâu nào, từ trước khi tiến tới cạnh tranh hay mãi mãi sau đó? Nhà nước bao biện và toàn trị như trường hợp Trung Quốc và Việt Nam thường can thiệp rất rộng mà lại nông. Nơi nào và việc gì cũng muốn kiểm soát mà để quá nhiều kẽ hở khiến tay chân của đảng và nhà nước vẫn có thể lọt qua và trục lợi. Đấy là tham nhũng.
Nói về các khí cụ can thiệp trong chính sách công nghiệp thì ta có ngoại hối là tỷ giá đồng bạc, tín dụng là tiền đi vay, có thuế vụ là tăng hay miễn thuế tùy theo đối tượng, ta có quyền cung ứng cho doanh nghiệp nội địa một tỷ lệ hàng hóa nào đó, tức là hạn ngạch về nhập cảng. Ta còn có hai chuyện hệ trọng nhất là đất đai và quy chế pháp lý của doanh nghiệp nội địa.
Tại Trung Quốc và Việt Nam, thành phần kinh tế nhà nước là công ty quốc doanh vẫn giữ vị trí chủ đạo trong chính sách công nghiệp nên gây ra cạnh tranh bất chính cho tư doanh bản xứ, chưa nói đến tư doanh của nước ngoài. Những mâu thuẫn và tranh cãi hiện nay giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc tập trung vào tình trạng cạnh tranh bất chính và nhất là việc không tôn trọng tác quyền hay quyền sở hữu trí tuệ. Chính sách công nghiệp của Bắc Kinh đem lại lợi thế không chính đáng, thậm chí phi pháp nữa.
Hỏi: Nếu như vậy, phải chăng các nước có thể có chính sách công nghiệp trong một giai đoạn phát triển nào đó, những thành hay bại thì còn tùy khả năng của từng nhà nước?
Nguyễn-Xuân Nghĩa: Nhìn từ ngắn hạn tới dài hạn, tôi thiển nghĩ rằng các nước đang phát triển đều cần có chính sách công nghiệp trong vài chục năm, với viễn ảnh là sẽ bỏ chính sách đó khi ngang bằng các quốc gia tiên tiến. Suốt vài chục năm đó, lãnh đạo các nước cần viễn kiến và kỷ luật để biết rằng mỗi năm năm thì tiến tới đâu trên một lộ trình đã vạch trước mà không tạo ra lợi thế cho một thiểu số có thể trục lợi và ỷ thế làm liều. Tùy hoàn cảnh riêng, Nhật rồi Nam Hàn hay Đài Loan đều tiến như vậy và thành công qua các ngả khác nhau. Dĩ nhiên, thế giới còn tranh luận về chính sách công nghiệp, là chính đáng hay không, nhưng số quốc gia thành công thật ra lại không nhiều.
Việt Nam có ba chục năm đổi mới mà chưa tiến được chính là vì thiếu viễn kiến và kỷ luật nên chính sách công nghiệp gây tổn thất xã hội, như môi sinh, văn hóa, hay đạo tắc về nghề nghiệp, mà chỉ đem lại ưu thế cho một thiểu số. Đã vậy, trình độ tiếp nhận công nghệ mới lại chưa có vì Việt Nam thiếu đầu tư thích đáng vào lĩnh vực đào tạo và giáo dục cho nguồn tài nguyên quan trọng nhất của quốc gia.
Rốt cuộc thì yếu tố then chốt vẫn là nhân sự trong bộ máy nhà nước khi áp dụng chính sách công nghiệp. Nhà nước không có hệ thống nhân sự liêm chính, có khả năng chuyên môn và nhất là yêu nước thì dù có được cố vấn về chính sách công nghiệp thích hợp vẫn có thể thất bại./.